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*Disclaimer: Dieser Beitrag geht auf die Inhalte des Neue-Distanz-Webinars „Evidenz in der Corona-Krise“ vom 17. April 2020 zurück. Die Autoren sind Prof. Dr. Marcus Hagedorn (Full Professor of Economics an der Universität Oslo und Leiter des IPE Institut für Politikevaluation), Dieter Romatka (Geschäftsführer „ISK Institut für Kommunikation“) und Dr. Philipp Mauch (Initiator Neue Distanz und Managing Partner PIVOT Regulatory). Die Vortragsfolien stehen Ihnen unter dem nachfolgenden Link zur Verfügung: Neue_Distanz_Webinar_Evidenz_in_der_Corona-Krise

Deutschland steht still. Aber nicht mehr lange. Dass ein Ende des Lockdowns bevorsteht, bezweifelt niemand. Doch wie es in den nächsten Wochen konkret weitergehen soll, das ist unklar. Der Blick in die Zukunft: vernebelt. Die Regierung fährt deshalb, wie man es dieser Tage häufig hört, „auf Sicht“. Verständlich, denn wir wissen noch nicht genug über die Pandemie, um einen vernünftigen Langzeit-Schlachtplan zu entwerfen. Wann soll, kann, darf das normale Leben wieder beginnen? Und wie stellen wir sicher, dass wir die Auswahl der Maßnahmen auf Grundlage belastbarer Daten treffen?

Maskenpflicht, Tracking-Apps, Risikogruppen isolieren – an Ideen, wie man den Stillstand von Gesellschaft und Wirtschaft überwinden kann, mangelt es nicht. Was fehlt ist: wissenschaftliche Evidenz bei der Auswahl und Erfolgskontrolle der Maßnahmen. Denn die Daten, die derzeit erhoben werden – etwa über Antikörpertests in Heinsberg oder München – sind retrospektive Daten. Sie ermöglichen lediglich eine nachträgliche Erklärung der Krise. Das ist gut, aber nicht ausreichend. Wer jetzt weitsichtig handeln will, muss es schaffen, vor den Prozess zu kommen, also Entwicklungen möglichst verlässlich vorherzusehen und ihnen nicht hinterherzulaufen.

Die Herausforderungen bei der Bewertung der eingeleiteten Instrumente sind vielfältig: Zum einen gilt es, mit höchster Priorität zu klären, ob die getroffenen  Maßnahmen ausreichend wirksam sind, um die Pandemie nachhaltig einzudämmen. Gleichzeitig müssen wir untersuchen, welche gesellschaftspsychologischen Folgen durch sie entstehen. Denn die Krise verläuft nicht einseitig nur entlang der Infektionskurve, sondern eben auch entlang der Stimmungskurve.

Die Infektionskurve: Rückspiegel vs. Fernglas

Weltweit sind nach Angaben der Johns-Hopkins-Universität deutlich mehr als anderthalb Millionen Menschen nachweislich am neuen Coronavirus erkrankt, Deutschland ist mit Blick auf diese Zahlen eines der am stärksten betroffenen Länder. Klar ist, dass die offiziell angegebenen Zahlen die Realität nicht widerspiegeln und es eine Dunkelziffer gibt. Zwar werden täglich Infektionszahlen des Robert-Koch-Instituts veröffentlicht. Diese berücksichtigen jedoch nur die gemeldeten Fälle. Die Zahl der tatsächlichen Infektionen dürfte um ein Vielfaches höher liegen, da nur ein kleiner Teil der Bevölkerung getestet wird. Hinzu kommt, dass anders als bei der Grippe keine belastbaren Modelle zur Hochrechnung der Infektionszahlen existieren. Folglich ist vollkommen unklar, mit welcher Geschwindigkeit sich das Virus in welchen Regionen Deutschlands ausbreitet und wie erfolgreich bereits getroffene Maßnahmen in den einzelnen Bundesländern sind. Das ist dramatisch, denn mithilfe dieser Informationen könnte geschätzt werden, wie hoch der Anteil der Personen ist, die in absehbarer Zeit stationär behandelt werden müssen und in welchen Regionen medizinisches Gerät besonders dringend benötigt wird. Hier stehen Menschenleben auf dem Spiel.

Doch welchen Weg gibt es aus dem Daten-Dilemma? Ein Ansatz zur Lösung: bundesweit durchgeführte und regional geschichtete, randomisiert-kontrollierte Tests auf das Coronavirus, wie sie etwa das IPE Institut für Politikevaluation fordern. Hierfür müssten täglich mehrere tausend Menschen systematisch auf SARS-CoV-2 getestet werden, unabhängig von Verdachtsfällen oder Symptomen. Die Auswahl der Studienteilnehmer erfolgt repräsentativ aus allen in Deutschland gemeldeten Personen. Der große Vorteil: Die Testergebnisse können auf die Gesamtbevölkerung hochgerechnet werden und ermöglichen eine regional differenzierte Prognose der Infektionszahlen nach Bevölkerungsschichten. Mithilfe der so erhobenen Datengrundlage sind regional-spezifische Eindämmungsmaßnahmen nicht nur möglich, sondern ihr Erfolg könnte auch fortlaufend evaluiert werden.

Die Stimmungskurve: Neue Realität der Digitalisierung anerkennen

Die Erhebung von wissenschaftlich belastbaren Daten zur Bewertung der Maßnahmen im Kampf gegen Corona ist ohne Frage notwendig. Sie betrachtet allerdings nur eine Seite der Medaille. Für die Entscheider aus Politik und Wirtschaft muss es genauso wichtig sein den Zustand der Menschen und der Meinungstrends rechtzeitig zu erkennen und zu wissen, welche Ängste und Erwartungen sie mit der Corona-Krise verbinden. Denn nur wer die Stimmungslage der Menschen kennt und Meinungstrends rechtzeitig antizipieren kann, ist in der Lage, zu belastbaren Vorhersagen zu gelangen und auf deren Grundlage präzise zu entscheiden und zu agieren.

Um aus Daten belastbare Vorhersagen ziehen zu können, braucht es zwei Komponenten: eine strategische und eine taktische Komponente. Als strategische Komponente eignet sich ein Modell des Marktforschungsinstituts concept m aus dem März 2020, die über eine erste global durchgeführte psychologische Studie fünf weltweit gleiche Phasen einer Pandemie beschreiben konnten: Inkubation – Panik – Depression – Neubesinnung – Normalisierung. Als taktische Komponente kann ein tägliches Monitoring der Daten zum Einsatz kommen. Dieses erlaubt es, die Vorhersagen laufend zeitlich und inhaltlich zu präzisieren. Nur mit der Kombination beider Kompomenten ist es möglich, „vor die Lage zu kommen“. Das Institut für Strategie & Kommunikation, ISK, hat eine solche taktische Komponente entwickelt und auf das Phasenmodell angewandt. Über die Datenanalysen konnte so der Zustand der Bürgerinnen und Bürger in Deutschland in den ersten drei Phasen der Pandemie präzise analysiert werden. Zwar ist die zeitliche Dauer der einzelnen Phasen nicht vorhersehbar (Italien scheint länger in der Depressionsphase zu sein als Österreich), aber Deutschland „lernt“ von anderen, wie von China, wie schnell die Phase der Depression in Neubsesinnung und Normalisierung umschlagen kann.

Während im vordigitalen Zeitalter die Abbildung dieser Realitäten durch stichpunktartige Forschung abgebildet werden sollte, können wir heute im Rahmen der Datenanalysen alle Äußerungen zu einem Thema im Web erfassen, denn Menschen bewegen sich thematisch im Web. Das Gros ihrer Kommentare im Web und in den sozialen Medien sind veröffentlicht und somit für Analysen unter Beachtung der DSGVO zugänglich. Das gilt für Online-News und die Kommentare, für Tweets bei Twitter, Beiträge in Blogs oder Foren, Review-Sites, YouTube etc. Um die Stimmung der Menschen zu kennen und evidenzbasierte Stimmungs-Prognosen abzuleiten, also vor die Lage zu kommen, braucht es die strategische Komponente des Phasenmodells und des täglichen Monitorings zur inhaltlichen und zeitlichen Präzisierung der Vorhersagen.

Bewertungskompetenz: Daten und Fakten richtig einordnen

Wissenschaftliche Evidenz in der Corona-Krise ist die handlungsrelevante Komponente für die politischen Entscheider. Sie ist aber auch für die Bürgerinnen und Bürger in Deutschland da. Denn schlussendlich sind wir es, die durch unser Verhalten über Erfolg und Misserfolg der getroffenen Maßnahmen im Kampf gegen Covid-19 entscheiden. Dafür müssen wir nicht alle Freizeit-Virologen und Hobby-Statistiker werden. Aber wir müssen kompetenter werden, wenn es darum geht, die uns zur Verfügung stehenden Daten und Fakten einzuordnen und auf unsere Verhaltensweisen zu übertragen. Es ist die Verantwortung der Politik, uns dies so einfach wie möglich zu machen.

Prof. Dr. Marcus Hagedorn ist Full Professor of Economics an der Universität Oslo, Norwegen. Er leitet das „IPE Institut für Politikevaluation“. Das IPE unterstützt die NEUE DISTANZ in ihrer Arbeit inhaltlich.

Herr Professor Hagedorn, Sie unterstützen die Initiative “Neue Distanz” durch Ihre Mitarbeit. Warum ist es Ihres Erachtens notwendig, grundlegende Probleme unserer Tage aus einer neuen, kritischen Distanz zu betrachten? Sind wir in unseren multipolaren Gesellschaften nicht kritisch genug gegenüber den Herausforderungen unserer Zeit? 

Die Welt sieht sich mit disruptiven Veränderungen – Klimawandel, digitaler Wandel, ökonomischen Rahmenbedingungen – konfrontiert, die durch die Politik klug flankiert werden müssen. Die Herausforderungen sind neuartig, sodass altbewährte Maßnahmen nicht wirken und neue Lösungen notwendig sind. Dies erfordert einen kritischen und ergebnisoffenen Wettstreit der besten Ideen. Man könnte nun meinen, dass unsere multipolare Gesellschaft in Zeiten des schnellen Informationsaustauschs durch das Internet dafür die besten Voraussetzungen schafft. Dies übersieht meiner Einschätzung nach aber die politische Realität, dass in Massenmedien und weiten Teilen der Bevölkerung eben nicht distanziert und kritisch argumentiert wird, sondern Regierungen, Unternehmen, Verbände etc. darauf bedacht sind, einen Mainstream und somit eine Meinungsmehrheit zu erzeugen. Diese Tendenz zum Mainstream hat leider auch einen erheblichen Teil der Wissenschaft ergriffen, sodass die notwendigen Impulse nur unzureichend in den öffentlichen Diskurs einfließen können. Ich möchte daher einen Beitrag leisten, indem ich neue Aspekte und Ideen in die Meinungsbildung einbringe. 

Auf welche Forschungsschwerpunkte haben Sie sich in Ihrer bisherigen Arbeit konzentriert? 

Mein Forschungsschwerpunkt liegt im Bereich der angewandten Makroökonomik mit besonderem Augenmerk auf den Arbeitsmarkt, monetäre Theorie und Politik sowie Fiskalpolitik. Meine aktuelle Arbeitsmarktforschung konzentriert sich auf die Anwendung von Machine-Learning-Methoden auf Big Data um ein besseres Verständnis von Lohnungleichheit, Arbeitslosigkeit und Arbeitsmobilität zu gewinnen. Ein weiterer Schwerpunkt ist die Regulierung von (Arbeitslosen-)Versicherungen und die optimale Ausgestaltung von Steuerpolitik. Auch entwickle ich ein neues 

Paradigma im Bereich der monetären Ökonomie, welches sowohl die bisherigen Überzeugungen von Zentralbanken in Frage stellt als auch der Fiskalpolitik eine neue Verantwortung zuweist. 

Kommen wir zu einem Thema globaler Herausforderung, dem Klimawandel. Wendet die Bundesregierung die richtigen Maßnahmen an, damit wir als führende Industrienation den Klimawandel in den Griff kriegen? 

Nur bedingt. Zum einen geht es bei den Maßnahmen nur um die Verpflichtungen, die Deutschland im Pariser Abkommen eingegangen ist. Der globale Klimawandel ist eine weitaus größere Baustelle. Zu begrüßen ist die Einführung des Zertifikatehandels – übrigens ein Impuls aus der Wissenschaft, auch wenn dieser besser auf europäischer Ebenen implementiert würde. Da schon häufig diskutiert, möchte ich nicht auf die vielen von der Bundesregierung beschlossenen Einzelmaßnahmen eingehen, die bei einem sinnvoll ausgestalteten Zertifikatehandel kontraproduktiv sind. Stattdessen möchte ich zwei Argumente vortragen. Das erste verteidigt die Bundesregierung gegen vorgebrachte Kritik wohingegen das zweite Argument einen entscheidenden Konstruktionsfehler herausarbeitet. 

Ziel eines Preises für CO2 ist eine Verhaltensänderung des Konsumenten durch Verteuerung des CO2-Verbrauchs zu erreichen, also den Konsum von umweltschädlichen hin zu umweltfreundlichen Gütern umzulenken. Dieses Instrument ist aber nur effektiv, wenn es eine CO2-arme oder -freie Alternative gibt, ein Substitut. Falls kein aus Sicht der Konsumenten gleichwertiges Substitut vorhanden ist, kommt es zu keinen Verhaltensänderungen. Eine höhere Besteuerung von Herzschrittmachern würde bspw. zu keinen Verhaltensänderungen führen, da es offensichtlich kein Substitut gibt. Übertragen bspw. auf den Automobilsektor bedeutet dies analog, dass ein CO2 Preis, der die Betriebskosten von Verbrennungsmotoren erhöht, nur zu höheren Kosten für deren Nutzer führen würde – mit vernachlässigbaren Verhaltensänderungen. Aus dem einfachen Grund, dass zurzeit keine gleichwertigen Substitute existieren. Ein extrem hoher Preis heute mag allerdings dazu führen, dass einige sich schlicht kein Auto mehr leisten könnten. 

Bemerkenswert ist hierbei, dass auf den Liter Benzin schon ca. 65 Cent Energiesteuer entfallen, was einem CO2-Preis von deutlich mehr als 200 Euro pro Tonne entspricht – offensichtlich ohne Verhaltensänderung. Eine Debatte um 10, 20 oder 40 Euro pro Tonne CO2 als Einstiegspreis ist daher rein symbolisch.
Der (schwerwiegende) Fehler der Bundesregierung ist die obere Schranke für den CO2-Preis im Zertifikatehandel. Diese obere Schranke bedeutet de facto eine obere Schranke für die Anzahl von Zertifikaten und somit eine Schranke für die CO2- Reduktion, die (deutlich) unter den Pariser Klimazielen liegen wird. Das Verfehlen der Pariser Klimaziele ist somit schon eingebaut. Der Zertifikatehandel wird ineffektiv und Konsumenten und Unternehmen wird das fatale Signal gesendet, dass Investitionen in Umweltschutz nicht rentabel sind. Vorgaben an diverse Ministerien, bestimmte CO2 Reduktionen zu erreichen, können da keine Abhilfe leisten und werden ohnehin nur Ineffizienzen generieren. 

Was wäre Ihr Gegenvorschlag? 

Eine wirtschaftlich sinnvolle Regulierung zur Erreichung der Pariser Klimaziele im Jahr 2030 folgt dem Prinzip der „forward guidance“.
Da es sich beim Pariser Abkommen um ein Mengenziel handelt, wäre der Zertifikate- handel zu bevorzugen, da dieser die punktgenaue Erreichung des Ziels ermöglicht. Der Preis bildet sich dann am Markt. Da die Menge der gehandelten Zertifikate aber unter der Kontrolle der Regierung ist, ist die CO2-Reduktion keineswegs dem Markt überlassen. Dieser sorgt nur für die Effizienz dieser Reduktion.
Ein vernachlässigter Punkt in der Diskussion ist allerdings der richtige Zeitpfad für die Menge an Zertifikaten und somit implizit für den CO2-Preis.
Es wurde schon erläutert, warum eine CO2-Bepreisung im Jahr 2020 aufgrund fehlender Substitute heute keine Lenkungswirkung entfalten kann. Dementsprechend sollte auch die heutige Zertifikatemenge nicht zu stringent gesetzt werden. Für die Setzung des Zeitpfads kommt das bewährte Prinzip der „forward guidance“ zur Anwendung. Dieses besagt, dass es durch eine glaubhafte Ankündigung zukünftiger Handlungen der Regierung schon heute zu Verhaltensanpassungen der Marktteilnehmer kommt. Angewendet auf die Klimaregulierung bedeutet dies, dass 

man schon heute glaubhaft einen hohen Preis für das Jahr 2030 (aber auch die vorhergehenden Jahre) und dementsprechend eine geringe Zertifikatemenge festlegt. Die Mengenkurve würde dann für einige Jahre relativ flach verlaufen und dann steiler und steiler werden, wie ein „Hockeystick“. Dieser Kurvenverlauf sorgt dafür, dass die Zeit ausreicht und die richtigen Anreize gesetzt sind, kostengünstige Substitute zu entwickeln. 2030 steht dann ein CO2-armes/-freies Substitut zur Verfügung, auf das die Konsumenten als Reaktion auf den hohen CO2-Preis Ausweichen können. Angewendet auf den Automobilmarkt bedeutet dies, dass 2030 CO2-arme/-neutrale Antriebsformen mit gleichwertigem Nutzwert aber kostengünstiger als Verbrennungsmotoren zur Verfügung stehen. Der glaubhafte hohe zukünftige Preis hat die Anreize zur Entwicklung umweltverträglicher Antriebsformen gesetzt. Die Idee des Zertifikatehandels stellt sicher, dass diese Anreize für all CO2-Emittenten und nicht nur den Automobilsektor bestehen. 

Dies verdeutlicht, warum eine obere Schranke für den CO2-Preis fatal ist. Die „forward guidance“ wäre ineffektiv, denn ein zu niedrigerer zukünftiger Preis setzt nicht die notwendigen Anreize zur Entwicklung umweltfreundlicher Substitute. 

Herr Professor Hagedorn, vielen Dank für das Gespräch.